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最高院：国有土地使用权出让合同属于民事合同还是行政合同？
编辑：开正律师事务所 发布时间：2021-08-26 浏览量：512裁判要旨 土地使用权的出让一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。由此可见，国有土地使用权出让合同应当属于民事合同，采用民事救济途径解决土地使用权出让合同纠纷亦系该合同属性的应有之义。
案例索引 《彩虹（佛山）平板显示有限公司、佛山市顺德区国土城建和水利局建设用地使用权出让合同纠纷再审案》【（2018）最高法民申3167号】
争议焦点 国有土地使用权出让合同属于民事合同还是行政合同？
裁判意见
最高院认为：一、关于本案是否属于民事纠纷的问题国有土地使用权出让是指国家以土地所有权人身份，将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权的出让一般是由政府职能机关代表国家实施。表面上看，在出让方和受让方之间有一些行政管理的痕迹，但就本质而言，政府职能机关在履行土地使用权出让行为时，是代表国家以土地所有权人的身份出现，其法律地位只是一个民事主体，与土地使用权受让人的法律地位平等，土地使用权出让合同的订立也完全遵循平等、自愿、有偿原则，合同内容也是当事人真实意愿的表达。《中华人民共和国物权法》第十二章明确规定建设用地使用权为用益物权的一个种类，其取得设立应订立建设用地出让合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条亦规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”由此可见，国有土地使用权出让合同应当属于民事合同，采用民事救济途径解决土地使用权出让合同纠纷亦系该合同属性的应有之义。政府职能部门同时兼具对土地利用的监督管理职权，是其具有双重身份的具体体现，但不能就此认为国有土地使用权出让合同适用的规则就超越了民事法律规则的范畴。本案土地出让合同除了对土地的交付及款项支付作出约定外，还专门就项目建设进度、固定资产总投资额、容积率等问题作出明确限定，并约定了相应的违约责任。由此可见，在案涉合同项下彩虹公司不仅需要支付土地出让金，同时还应履行土地开发建设等相应义务。该土地开发建设之义务与缴纳土地出让金，共同构成彩虹公司取得案涉土地使用权所需支付的对价。该部分约定系双方真实意思表示，并不违反法律规定，顺德国土局有权依据该约定主张彩虹公司未履行土地开发建设义务时的违约责任。彩虹公司主张该合同涉及土地出让金之外的内容属于行政职责范畴，于法无据。至于顺德国土局作出《土地闲置认定书》的问题，该行为不构成顺德国土局选择以平等主体身份根据土地使用权出让合同主张权利的障碍，更不影响本案作为民事纠纷受理的定性。
二、关于案涉合同应否解除及相应法律后果的问题本案系顺德国土局因彩虹公司未能依照案涉土地出让合同完成约定投资建设，主张解除合同并要求对方承担违约责任引发的诉讼。顺德国土局起诉的依据为该土地使用权出让合同，判断其是否享有合同解除权需依据《合同法》关于合同解除的相关规定作出评判。据原判决查明的事实，彩虹公司法定代表人在2014年1月3日接受顺德国土局工作人员调查时，称项目总投资约3亿元，并提供投资清单，该清单列明已投资金额共计306430174.77元。彩虹公司在本案诉讼中虽提交有关合同书、付款凭证拟证明其实际投资额并不止3亿元而是超过10亿元，但因其提供的证据均为复印件，真实性难以核实，顺德国土局亦不予认可，原审认定彩虹公司没有提供充分有效证据证明其主张固定资产投资额超过10亿元并无不当。顺德国土局在诉讼中以彩虹公司作出过自认且提供相关证据佐证的306430174.77元作为其所主张的彩虹公司投资额，已完成举证证明责任，彩虹公司再审申请认为顺德国土局对投资额应承担审计、鉴定的责任缺乏理据，本院不予支持。基于彩虹公司未能依约完成投资、工程已停建、项目不可能完成的违约事实，原判决支持顺德国土局主张解除土地出让合同正确。彩虹公司主张土地已经交付、出让金已经交纳，案涉合同已经履行完毕，不存在解除的问题。本院认为，案涉土地出让合同明确约定合同项下宗地用于4.5代AMOLED生产线项目建设，即合同目的并不仅限于完成土地使用权的出让，更为重要的是彩虹公司应按照合同约定条件完成该项目建设。因双方均认为4.5代AMOLED生产线项目已经不适合继续投资建设，故案涉合同目的无法实现，彩虹公司提出合同已经履行完毕不符合本案实际情况，本院不予支持。如前所述，案涉土地出让合同应当解除。《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，顺德国土局主张要求彩虹公司交还土地并承担违约责任符合上述规定的合同解除后的法律后果承担范围。对于恢复原状的理解，彩虹公司主张案涉基础工程将来再次出让仍可继续利用，并不必然需要恢复原状。本院认为双方在合同中并没有对解除合同后可就现状返还作出特别约定，原审依法判决彩虹公司负有恢复原状的义务并无不妥。彩虹公司主张交还土地的方式规避了“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回”的有关行政法规禁止性规定，本院认为顺德国土局在本案中并非通过行使行政职权收回案涉土地，而是以民事主体身份行使合同解除权，并不违反法律规定，不存在规避行政法规的情形。关于违约责任问题，据查，案涉4.5代AMOLED生产线建设项目属于顺德区引入的重点项目，也是佛山市乃至广东省的现代产业体系建设的重要项目，当地政府在财税、建设用地指标、出让底价等方面均提供了优惠政策给予扶持，案涉土地出让合同也是在此基础上签订。现因彩虹公司的违约导致合同解除，其违约行为不仅导致合同目的不能实现，亦造成土地资源的闲置、浪费，原判决据此依照案涉合同中有关违约金计算的约定，按照固定资产投资额的实际差额部分占约定投资总额的比例，结合土地出让价款计算违约金，既没有超出合同约定也符合客观事实，并无不当。彩虹公司以未给顺德国土局造成损失为由主张免除给付违约金的责任，缺乏理据。至于彩虹公司再审申请主张案涉合同有关投资额度、投资进度及违约责任条款的约定属无效格式条款，侵犯了彩虹公司的自主经营权的问题。本院认为,案涉土地出让合同系双方的真实意思表示，合法有效，对双方均有法律约束力。彩虹公司在确定合作建设案涉项目前，应当对项目前景进行充分预判，实际上其也确已事先作出了可行性研究，故案涉土地出让合同的订立符合彩虹公司的利益需求，彩虹公司对于案涉项目建设完全享有自主经营权，其在履行合同过程中因自身原因缓建案涉项目导致失去市场时机后，不履行案涉合同约定，不再投入案涉项目，亦是其权衡利弊及风险后的自主行为，对因缓建、停建造成合同目的不能实现的后果应由其自行承担。三、关于本案诉讼费用计收问题《诉讼费用交纳办法》第四十三条规定：当事人不得单独对人民法院关于诉讼费用的决定提起上诉。参照该规定，彩虹公司在再审申请中提及的本案诉讼费用收取问题，并不在本案的审查范围，本院对此不予评判。来源：法门囚徒
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