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最高院：土地使用权人伪造材料获取的土地使用证被撤销后是否影响其上设定抵押权的效力？

裁判要旨

抵押权的设立，系由当事人之间设立抵押权的合意与抵押登记两个法律行为共同构成，抵押权自抵押登记时起设立。本案抵押权人取得他项权证时抵押即正式成立。而抵押权的标的为债务人的财产，而非财产的物权凭证，故，即使作为抵押财产物权凭证的国有土地使用权证因违法被撤销，亦不应影响抵押权，当地人民政府应当在依法办理涉案土地相关权证后，对抵押权人取得的抵押权登记依法进行相应变更。

案例索引

《灵宝市宏福塑化有限责任公司、灵宝市人民政府土地行政管理(土地)再审案》【（2018）最高法行再183号】

争议焦点

土地使用权人伪造材料取得土地使用证被撤销后是否影响其上设定的抵押权的效力？

裁判意见

最高院认为：

一、被诉颁证行为是否合法。本案被诉颁证行为作出时适用的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明；……”《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第二条规定：“在城市规划区内城市国有土地使用权出让、转让必须符合城市规划，有利于城市经济社会的发展，并遵守本办法。”第七条规定：“城市国有土地使用权出让、转让合同必须附具规划设计条件及附图。规划设计条件及附图，出让方和受让方不得擅自变更。在出让、转让过程中确需变更的，必须经城市规划行政主管部门批准。”第十三条规定：“凡持未附具城市规划行政主管部门提供规划设计条件及附图的出让、转让合同，或擅自变更的，城市规划行政主管部门不予办理建设用地规划许可证。凡未取得或擅自变更建设用地规划许可证而办理土地使用权属证明的，土地权属证明无效。”本案中，由于涉案颁证行为系基于国有土地使用权分割转让而进行的变更登记，故依据上述规定，地上附着物权属证明以及规划设计条件书是申请变更登记的必备材料。宏福公司与瑞华公司在向灵宝市国土资源局申请办理00-02-260-2号宗地出让国有建设用地使用权变更登记时，虽然形式上提交了地上附着物权属证明以及项目规划设计条件书，但瑞华公司法定代表人承认在办理00-02-260-2号宗地变更登记时向灵宝市国土资源局提供的项目规划设计条件书和三份房屋所有权证书（办公、门卫、仓库各一）系伪造，且至本案再审审查期间，其仍未能补办相关用地规划手续。由于欠缺用地规划文件的土地颁证行为，会给以涉案土地及其地上附着物为中心的不动产使用、交易等行为带来诸多障碍和隐患，并对不动产行政管理和城市规划行政管理秩序造成严重破坏，故根据前述法律规定，一审法院认为再审申请人所提交的虚假材料不足以导致本案土地变更登记违法的理由错误，再审被申请人颁发灵国用（2013）第72号国有土地使用权证的行为违法，应予撤销。

二、宏福公司是否有权就上述违法行为提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”据此，行政行为违法只是在实体上决定了针对该行为所提之诉的理由是否具备，而该诉能否被人民法院受理，还需要具备原告适格这样一个适法性条件。换句话说，由于司法机关只能在具体的案件中审查行政行为，而不一般性的具有对行政行为的审查权，因此，即使行政行为违法，一个不具有原告资格的主体也不能够启动司法审查程序。本案中，宏福公司之所以就被诉行政行为提起诉讼，正是由于瑞华公司在办理涉案国有土地使用权变更登记的过程中，没有依法办理相应的规划手续，从而导致宏福公司使用的涉案土地与规划不符，无法根据相关政策由工业用地转为商业用地，最终使其本可享有的合法权益受到损害。而事实上，如果继续维持被诉颁证行为，瑞华公司的土地使用权也将因欠缺规划手续，最终无法得到保障。因此，二审判决认为“宏福公司自愿处分了本案案涉土地的使用权，故灵宝市人民政府的颁证行为不影响宏福公司的合法权益。瑞华公司在办理变更登记时提供伪造的项目规划设计条件书等虚假材料问题与宏福公司的权利无关。”的理由不能成立，宏福公司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，可以作为本案适格的原告。

三、涉案土地上抵押权是否成立以及应当如何保护。本案中，瑞华公司在取得涉案土地使用权及地上房屋所有权后，将其作为抵押物，向中国邮政三门峡支行申请贷款，并获得批准。期间，中国邮政三门峡支行因信赖房地产管理部门作出的不动产登记，于涉案不动产上设定抵押权，并根据评估结果发放贷款，符合《中华人民共和国物权法》第一百零六条的规定。故，虽然瑞华公司取得的土地所有权证存在违法之处，但在无确凿证据证明中国邮政三门峡支行系在明知瑞华公司违法办理被诉土地使用权证而恶意取得涉案抵押权的情况下，中国邮政三门峡支行仍可善意取得涉案不动产上所设抵押权。《中华人民共和国物权法》第一百八十五条规定：“设立抵押权，当事人应当采取书面形式订立抵押合同。”第一百八十七条规定：“以本法第一百八十条第一款第一项至第三项规定的财产或者第五项规定的正在建造的建筑物抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。”据此，抵押权的设立，系由当事人之间设立抵押权的合意与抵押登记两个法律行为共同构成，抵押权自抵押登记时起设立。具体到本案当中，中国邮政三门峡支行于2016年7月26日取得灵宝市房他证市区字第××号他项权证时，涉案不动产上所设抵押即正式成立。而根据《中华人民共和国物权法》第一百七十九条和第一百八十条的规定，抵押权的标的为债务人的财产，而非财产的物权凭证，故，即使作为抵押财产物权凭证的灵国用（2013）第72号国有土地使用权证因违法被撤销，亦不应影响中国邮政三门峡支行对涉案土地所享有的抵押权。灵宝市人民政府应当在依法办理涉案土地相关权证后，对中国邮政三门峡支行取得的抵押权登记依法进行相应变更。

四、灵宝市人民政府对被诉颁证行为是否存在主观过错。对此，本院认为，由于土地登记在法律性质上属于行政确认，而行政确认的功能在于通过对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予认定并予以宣告，从而起到稳定法律关系，减少各种纠纷，维护社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益的重要作用。据此，尽管《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”但该规定应当理解为申请人负有如实提交申请材料的义务，并承担相应的法律后果，而不能理解为土地登记机关对申请材料的真实性不承担任何审查职责，或如一审判决所言“对申请人提交材料真实性的审查并非土地登记机关的法定义务”。事实上，由于土地登记具有物权设定或公示的法律效力，实践当中对于物权关系的稳定和土地交易秩序的安全具有重要意义，因此，土地登记机关应当在其职责和能力范围内，对登记材料的真实性尽到合理审慎的审查义务，努力让人民群众对已经登记的土地权属关系放心，从而保障国家物权登记的严肃性和权威性。但具体到本案，鉴于被诉登记行为作出时，统一的不动产登记机构尚未建立，土地登记部门与相关的规划、房产部门亦未实现互联、互通、互查，而瑞华公司提交的虚假材料又不具有明显的可辨识性，故被诉颁证行为虽然违法，但不宜认定灵宝市人民政府在登记颁证过程中具有主观过错。希望有关部门在今后的工作中能够加强和完善不动产登记审查的相关措施。