南通中院裁判：超越职权成立后无需再对其他合法性事项进行审查——俞某诉包场镇政府、海门区政府​责令限期拆除及行政复议案

【裁判要旨】

 “越权无效”是行政法的一项基本原则。行政机关作出某一具体行政行为，首先必须要有法律、法规的授权，即行政行为是否具有职权依据是评价其是否合法的首要条件。超越职权的行政行为，即便从形式上看具有事实依据，适用法律正确，符合程序要求，但仍然是无源之水，无本之木。因为一个无权作出某一行政行为的行政机关，自然无权对相对人实施的行为作出事实认定，更谈不上可以适用某种程序、依照某一法律对该行为作出处罚或处理。因此，在行政机关超越职权情况下作出的行政行为，法院便无需也不应再对事实依据、法律适用和程序进行评判，否则不仅不符合司法审查的逻辑顺序，更可能导致越俎代庖，侵犯了具有法定职权的行政机关的专属判断权。

【裁判文书】

江苏省南通市中级人民法院

行政判决书

（2021）苏06行终263号

上诉人（原审原告）俞某，男，住南通市海门区包场镇。

被上诉人（原审被告）南通市海门区包场镇人民政府，住所地南通市海门区包场镇为民路11号。

被上诉人（原审被告）南通市海门区人民政府，住所地南通市海门区北京中路600号行政中心10楼。

上诉人俞某因责令限期拆除及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初1098号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，案外人俞某清（已故）与俞某系父子关系，1998年7月20日，经原海门市东兴乡人民政府批准（补办手续），俞某清获批在东兴乡新里村7组建造住房，其中记载房屋建成时间1996年4月，住房建筑面积181.72平方米，其中底层三间90.86平方米，二层三间90.86平方米，批准宅基地面积211.7平方米，其中住房建筑占地91平方米，庭院95.7平方米，三棚基25平方米，实际宅基地面积218.46平方米，其中住房建筑占地90.86平方米，庭院95.26平方米，三棚基32.34平方米，另有超占面积6.26平方米，并附宅基地及建筑物位置平面图，其中可见在主房东北侧有尺寸为6.88米*4.7米的建筑物平面图。同年8月30日，原海门市房地产监理所向俞某清颁发《村镇房屋所有权证》，记载房屋间数六间，建筑结构砖混，层数2层，建筑面积187.3平方米。俞某清于1996年建造上述证载的一二层房屋，并附建造附属用房（三棚）32.34平方米，后未经审批手续，俞某在二层之上加盖部分建筑物。

2008年左右，未经规划主管部门审批，该户在上述证载主房一楼旁建造了面积为30.04平方米的建筑物用作厨房，并在二楼建造了面积为13.75平方米的建筑物用作卫生间。

2020年7月9日，南通市海门区包场镇人民政府（以下简称包场镇政府）对俞某2008年建造的面积为30.04平方米和13.75平方米两处的建筑物进行查处，并派员至现场勘查、拍照，同时还至当地基层组织调查了解上述建筑的情况，并制作现场勘验笔录，认定上述建筑物的面积、位置及用途等。当日，海门港新区管理委员会规划建设保护局作出海包政认字第（2020）038号《违法建设规划认定书》，认定上述两处建筑物无法采取改正措施消除对规划实施的影响。同日，包场镇政府向俞某作出海包政告字第（2020）038号行政处罚事先告知书，认定俞某上述搭建违章建筑的行为违反了《江苏省村镇规划建设条例》第十五条的规定，并根据该条例第三十一条的规定拟作出限于7月12日18时前内自行拆除上述建筑物的处罚，同时交待俞某可在接到通知书壹日内至包场镇政府处进行陈述和申辩。因俞某不在家，包场镇政府将告知书张贴在其家门上，并电话告知内容后于当日下午四点五十左右将文书通过发送彩信的方式送达俞某。7月10日，俞某对上述行政处罚事先告知书提出陈述申辩，认为告知书违法，并提出听证申请。7月13日，包场镇政府回复俞某，拒绝其听证申请。

2020年7月10日，包场镇政府作出海包政罚字第（2020）038号《行政处罚决定书》，认定俞某在没有办理乡村建设规划许可证的情况下，于2000年在包场镇港新村二十五组25号东北侧港新一路南侧搭建砖头结构建筑物，一楼占地面积30.04平方米（东西长4.45米，南北长6.75米），二楼建筑面积13.75平方米（东西长5.5米，南北长2.5米）；俞某的上述行为违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条的规定，并依据该条例第三十一条的规定，限俞某于2020年7月12日18时前自行拆除上述两处建筑物（面积合计43.79平方米），并交待复议和诉讼权利。

俞某不服，于8月26日向南通市海门区人民政府（以下简称海门区政府）提出行政复议申请，海门区政府于10月22日作出（2020）海行复第27号行政复议决定，认为包场镇政府于2020年7月9日向俞某送达处罚事先告知书，限一日内提交申述申辩和听证申请书，但却于次日即作出行政处罚决定，行政行为明显不当，因涉案建筑物已经拆除，故决定确认包场镇作出的行政处罚决定违法。俞某仍不服提起诉讼，请求撤销包场镇政府作出的行政处罚决定及海门区政府作出的行政复议决定。

另查明，案涉建筑物所在区域系包场镇中心镇区，属于镇规划区，该建筑物已经被拆除。

一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他建设工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据在案证据及庭审中查明的事实，俞某户于2008年左右建造了面积为30.04平方米和13.75平方米的两处建筑物，未依法取得建设规划许可证，属于违法建筑，事实清楚。

《江苏省城乡规划条例》（2019年修正）第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。第六十五条规定，《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定与本条例不一致的，依照本条例的有关规定执行，包场镇政府依据《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定对俞某实施行政处罚，系适用法律错误，对位于镇规划区内的违法建筑的查处职责应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使，包场镇政府显然无相应的职权，其实施的涉案行政处罚，属于超越职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。包场镇政府作出涉案行政处罚决定之前，于2020年7月9日向俞某作出了行政处罚事先告知书，要求其于一日内提出陈述申辩，并于当日下午四点五十左右将告知书送达在外地的俞某，但包场镇政府却于次日就作出案涉行政处罚决定，显然未能有效保障俞某享有的陈述申辩权，属程序违法。

海门区政府在行政复议过程中并未尽到全面审查原则，未能依法审查包场镇政府作出的行政行为是否具有相应的职权，属认定事实不清，故海门区政府作出的行政复议决定依法应予以撤销。

综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，判决撤销包场镇政府作出的行政处罚决定及海门区政府作出的行政复议决定。

俞某不服一审判决，向本院提起上诉称,1.一审法院已经认定包场镇政府不具有认定案涉房屋合法与否的行政主体资格，却直接认定俞某于2008年左右建造的面积为30.04平方米和13.75平方米的两处建筑物系违法建筑，超越司法审查的权限。2.俞某对案涉房屋的修缮和改建符合当时的建房审批条件，不属于违法建设。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持俞某的诉讼请求。

被上诉人包场镇政府辩称，1.一审判决对俞某违法建设的认定属于法院审查范围，没有超越职权，虽然包场镇政府作出的处罚决定被撤销，但这并不影响对房屋性质的确定。2.俞某的违法建设因他人举报而由包场镇政府进行查处并处理，并非俞某所称的以拆违代替拆迁。俞某从未提起过建房申请，不存在俞某所称的未获审批的情形。请求二审法院依法判决。

被上诉人海门区政府辩称，1.《江苏省村镇规划建设管理条例》赋予乡镇人民政府对农村居民建住宅的执法权，从违法建设的法律设定来看，城管部门和乡镇人民政府都有执法权，但由属地的乡镇人民政府查处更为合适。2.案涉建筑物未依法取得建设规划许可证，属于违法建筑事实清楚，一审法院具有司法审查权。请求二审法院依法判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2020年8月9日，俞某向一审法院提起诉讼，认为包场镇政府在未与俞某就安置补偿事宜达成一致的情况下，于2020年7月30日将俞某所有房屋进行强制拆除。请求确认包场镇政府拆除俞某房屋的行为违法。一审法院于2021年2月2日作出（2020）苏0691行初781号行政判决，确认包场镇政府于2020年7月23日和7月30日强制拆除俞某位于包场镇港新村二十五组38号的房屋及所附建筑物的行为违法。该判决已生效。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。上述法律规定明确了行政行为的合法性审查原则以及主要审查内容。但是，涉及行政行为合法性各个方面不是并列关系，法院不需要逐一进行审查，也非按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所罗列的顺序进行审查。事实上，对被诉行政行为的审查内容之间存在内在逻辑关系，在确定行政机关具有被告主体适格且具有作出被诉行政行为的职权的情况下，此后的审查内容才得以顺理成章。

“越权无效”是行政法的一项基本原则。行政机关作出某一具体行政行为，首先必须要有法律、法规的授权，即行政行为是否具有职权依据是评价其是否合法的首要条件。超越职权的行政行为，即便从形式上看具有事实依据，适用法律正确，符合程序要求，但仍然是无源之水，无本之木。因为一个无权作出某一行政行为的行政机关，自然无权对相对人实施的行为作出事实认定，更谈不上可以适用某种程序、依照某一法律对该行为作出处罚或处理。因此，在行政机关超越职权情况下作出的行政行为，法院便无需也不应再对事实依据、法律适用和程序进行评判，否则不仅不符合司法审查的逻辑顺序，更可能导致越俎代庖，事先替代有权行政机关对相对人的行为予以了认定。

《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。海门区政府《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》（海政发〔2013〕47号）第二条明确，包场镇的镇区核心区包括东至港东大道（经海港大道向西）、济南路（经海防公路向西）、东灶河，西至拉萨路，南至海防公路（经港西大道向南）、运北河，北至海堤所围合的范围。第三条明确，市城管局查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。镇政府查处园区、镇核心区外范围内村（居）民未经规划批准或者未按规划批准文件建设住宅的行为。

本案中，结合海政发〔2013〕47号文件对包场镇镇区核心区范围的划定，以及包场镇（海门港新区）2013-2030总体规划图来看，俞某建设的建筑物位于包场镇镇区核心区范围内，包场镇政府对于俞某的建设行为是否属于违法建设，没有进行查处的职权，其作出的行政处罚决定应予撤销。在此情况下，法院不应再对被诉行政处罚决定的事实认定、法律适用以及程序进行评判，一审判决对上述事项进行审理并作出裁判结论有误，本院予以纠正。由于案涉建筑物已被包场镇政府拆除，且案涉地块涉及拆迁，对于案涉建筑物是否属于违法建筑，是否需要补偿或赔偿，如何补偿或赔偿的问题，应另行解决，本案不再对此予以评判。

综上，一审判决在包场镇政府超越职权的情况下，对相关事实认定、法律适用及程序问题进行评判不当，本院予以纠正。俞某关于一审法院超越司法审查权限的上诉理由，本院予以支持。由于一审法院已撤销包场镇政府作出的行政处罚决定及海门区政府作出的行政复议决定，故二审对一审判决结论应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人俞某负担。

本判决为终审判决。

审  判  长  郭德萍

审  判  员  仇秀珍

审  判  员  张祺炜

二○二一年六月二十二日 

     书  记  员 丁雯雯